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观点: 中国“生态文明”推动中国走上绿色征程
  上月,中国政府印发了《生态文明体制改革总体方案》。这一文件名声响亮,针对中国对自然资源的开发利用及污染防控制定了全面的改革方案。文件印发的当天,政府就发布了该文件的官方英译。方案颁布的那一周,习近平主席正于同期访问美国及联合国纽约总部。
  该方案非常全面且雄心勃勃。值得注意的是,这一《方案》由中国共产党及中国国家政府的最高级别机构联合发布(中共中央和国务院),意味着这两家顶层机构均认同该方案,并联合负责该方案的落实。《方案》中首先指出了生态文明体制改革的指导思想、理念及原则,随后明确了于2020年之前必须建立健全的八大体系及制度。
  总体来讲,《生态文明体制改革总体方案》有利于环境保护与环境污染修复进一步推进。《方案》中涉及的多方面内容将从改革中受益。
  其中,《方案》中囊括了一些非常重要的制度、体制改革,在以下领域内明确了产权制度、自然资源监管体制及环境保护责任:
  产权制度:将组建对各类自然资源统一行使所有权的机构。该机构可能会基于现国家国土资源部建设,但将更加承担更加全面的职责。
  自然资源监管体制:将由一个单一部门负责“统一行使所有国土空间的用途管制职责”。由此,可能会设立一个类似“国务院国有资产监督管理委员会”的新政府部门。这将有助于减少不同政府部委间的责任冲突及责任模糊。例如,当前,中国的河流管理由水利部负责水资源配置、环保部负责水资源质量监控、住房和城乡建设部负责污水处理、农业部负责管理农田径流。
  环境保护管理制度:“将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门,逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。”这将明确扩大环保部的职权范围,将其他政府部门承担的环境保护职能移交至环保部。
  这些改革意义非凡。过去,正是因为自然资源的责任人不明确(这些自然资源属于“人民”),才造成了许多环境问题长期无法得到解决。随着新《方案》的发布,相关配套《办法》也及时出台,规定党政官员需为环境损害担责。
  整合功能区与空间规划
  支持市县将各类规划整合为一份空间规划,推进“多规合一”,逐步形成一个市县“一个规划、一张蓝图”,该规划中应包括城镇规划、工业区规划、农村规划与自然保护区规划。这是一项非常有意义的改革。在此之前,凡有新领导上任,总要制定许多新规划全盘取代旧的规划,这不仅带来了浪费,降低了行政效率,还造成了一些当职官员短视近利的心态。
  值得重视的是,《方案》中强调了市县规划中公众参与的意义。规划编制前,必须首先开展总体环境评价,确保人口、工业结构及经济增长在当地资源环境承载能力的范围之内。此外,《方案》规定,规划编制过程中,应广泛征求相关部门及当地居民的意见,最终经当地人大审议通过。对于一份中国政府顶层设计的“改革方案”而言,这种细节并不常见。这表明,中国政府十分重视公众参与。
  此外,《方案》中字里行间还预示着一些重要决定或未来发展方向,例如:
  将逐步取消对化石能源的普遍性补贴。这一做法为全世界做出了榜样。目前,全球每年有5万亿美元用于补贴此类污染能源,这一支出相当于全球GDP的6.5%。
  公民社会及公众的监督作用。《方案》中规定了生态文明体制改革的原则,其中指出“发挥社会组织与公众(在生态文明保护中)的参与和监督作用”遗憾的是,《方案》下文中并未进一步明确的阐述这一作用,但可以由此预计,一些改革先行的国家部委及地方政府会更加积极地践行这条原则。
  国际合作与地方试点计划。《方案》中指出,中国应“深化国际交流,充分借鉴国际上的县级技术和体制机制建设有益经验”。此外,文件中还提到,鼓励地方政府开展试点项目,积极探索与推动生态文明改革。
  建立全国碳排放总量控制制度。《方案》中写到,“…逐步建立…全国碳排放总量控制制度”对此,我的理解是,我们可以期待中国将于中期制定绝对碳排放目标。《方案》中还涉及了国家碳排放权交易制度及其他污染物的交易制度,甚至包括能源使用权交易制度。
  此外,《方案》还涵盖了许多其他重要的改革,如:
  完善污染物排放许可制
  政府购买环境保护管理服务
  非居民用水超定额累进加价制度、城镇居民用水阶梯价格制度
  上市公司环保信息强制性披露机制
  建立新的全国政府官员环境绩效监督与考核系统
  《方案》中尚有部分内容不够明确,需要负责执行的具体部门进一步出台相关文件。例如,尽管文件中明确提出了对环境信息公开的要求,但并未规定由谁负责监督公开情况,也没有指出未公开信息的情况是否要接受惩罚或可以被起诉。
  同样地,《方案》提出建设的八大体系中包括建设环境治理体系,但并未提及公民社会组织在这一体系中应扮演的角色。此外,也没有太多有关公众或公民社会就环境事务诉诸司法权的内容。
  实施
  《方案》中明确指出,生态文明体制改革的目标是到2020年,构建起“八大制度与体系”。所有相关政府部门及地方政府需针对该方案制定具体的执行计划。生态文明工作涉及约12各相关政府部门,由国家发改委负责统一协调,最终的执行计划很可能是各方妥协的结果。部分部委,如环保部,可能会比其他部委先行一步。
  总体来讲,这份《生态文明体制改革总体方案》令人欣喜,尤其考虑到《方案》是一份顶层设计文件。像所有中国政府发布的政策文件一样,其是否能够有效实施,我们还需拭目以待。但由于这份《总体方案》内容具体,且设定了达标期限,它很有可能已经搭建出了中国未来数年内推进生态文明建设的框架。